RDC : Essai de synthèse de l’analyse comparée des commissions électorales de l’Afrique de l’Ouest

Tribune der Jean Chrysostome VAHAMWITI MUKESYAYIRA (Député National Honoraire ; Master en Gestion du Cycle électoral – Planification électorale ; Économiste de Développement et Secrétaire Exécutif National Adjoint ADRP chargé des Élections)

Dans nos deux dernières tribunes nous avons épilogué sur deux réformes électorales dans une série de celles souhaitées ou attendues en RDC. Il s’agit de la problématique du seuil électoral d’éligibilité et de la révision de la Loi organique de la CENI. Vu l’intérêt et l’actualité de cette deuxième réforme électorale, nous avons pris goût et plaisir de synthétiser l’étude sur l’analyse comparée des commissions électorales dans près de 14 pays d’Afrique de l’Ouest. Elle a été produite par la Fondation Friedriech Ebert sous la coordination de Sébastien SPERLING en collaboration avec l’assistance de la CEDEAO.

Cette analyse a l’avantage de tenter d’apporter une réponse à la question de savoir s’il existe une commission électorale idéale ?

Il se peut qu’il n’en existe pas, même si certaines commissions électorales fonctionnent un peu mieux que d’autres. Cette analyse comparée conclue que le profil des membres d’une commission électorale, l’autorité et la procédure de nomination de ses membres, sa périodicité, la durée du mandat de ses membres, l’étendue de ses attributions, son pouvoir de sanction et son régime financier dépendent essentiellement des quatre facteurs suivants : (1) l’histoire de la démocratisation du pays, (2) l’efficacité et la réputation de l’Administration d’Etat, (3) l’attachement à une tradition juridique, et (4) le rapport des forces politiques lors de la création de la commission électorale. Ci-dessous la synthèse de cette analyse comparée.

PROFIL DES MEMBRES DES COMMISSIONS ELECTORALES

INTEGRATION DES PARTIS POLITIQUESNON INTEGRATION DES PARTIS POLITIQUES
Bénin Liberia
NigerGambie
Burkina-FasoNigeria
Côte d’IvoireSénégal
MaliSierra Leone
TogoGhana
Guinée BissauCap-Vert

Il y a autant de pays en Afrique de l’Ouest qui intègrent dans les commissions électorales les délégués des partis politiques que ceux qui les excluent. La première catégorie est de tradition juridique francophone, excepté le Sénégal, et la seconde est de tradition juridique anglophone et lusophone. Le nombre des membres des commissions électorales varie quant à lui de 4 à 17.

Il y a de bonnes et de mauvaises pratiques électorales dans tous les deux cas de figure, le tout dépendant plus de la culture politique de chaque pays.  Pour le cas de la RDC, plusieurs experts électoraux estiment que l’esprit qui a prévalu dans l’Accord de Sun City reste valable, celui de l’inclusion de principales prenantes aux élections dans la Commission Electorale.  

AUTORITE ET PROCEDURE DE DENOMINATION DES MEMBRES DES COMMISSIONS ELECTORALES

AUTORITE ET PROCEDURE DE DENOMINATIONPAYS CONCERNES
Proposition et nomination par le président avec consultation d’autres institutionsSénégal, Ghana, Sierra Leone, Liberia
Proposition et nomination par le président sur consentement d’une autre institutionLibéria, Gambie, Nigeria
Nomination par le président sur proposition d’autres corpsBénin, Niger, Burkina-Faso, Côte d’Ivoire, Mali, …

L’expérience Ouest africaine présente trois cas de figures de nomination des membres de la commission électorale : (1) dans une partie des pays anglophones, ils sont proposés et nommés par le Président de la République sur simple consultation d’autres institutions. Cela peut être source d’abus. Ainsi au Ghana, pourtant bon élève en matière d’élections réussies en Afrique, NANA AKUFO-ADDO a relevé en 2018 la présidente de la Commission Electorale en plein mandat et nommé trois autres membres, soit 4 nouveaux sur 7. A l’élection présidentielle de 2020, il a gagné les élections à la sauvette avec 51,30 % contre son challenger et ancien président John DRAMANI MAHAMA qui a obtenu 47,36 %, d’où une forte contestation des résultats des élections ; (2) dans d’autres pays anglophones, le président de la république propose et nomme sur consentement d’autres institutions ; (3) enfin dans les pays francophones, cas de la RDC, le Président de la République a une compétence liée, il ne propose pas et ne nomme que sur proposition d’autres institutions. Ce choix des congolais demeure valable vu l’environnement électoral teinté de méfiance. Le Cap-Vert fait exception, les membres de la Commission Electorale sont élus par le Parlement au scrutin secret et à la majorité des 2/3.

PERIODICITE DU BUREAU DE LA COMMISSION ELECTORALE

Commission ad hoc Mali
Commission ad hoc + Secrétariat Administratif PermanentBénin, Niger
Commission Electorale PermanenteNigeria, Côte d’Ivoire, Sénégal, Gambie, Sierra Leone, Liberia, Burkina-Faso, Guinée Bissau, Cap Vert, Togo.

Dans la quasi-totalité des pays de l’Afrique de l’Ouest, les commissions électorales sont des structures permanentes sauf au Mali où elle est instituée à l’approche des élections et dissoute après la proclamation des résultats définitifs. Au Bénin et au Niger, la commission électorale est ad hoc à la différence qu’un secrétariat administratif permanent est opérationnel. Au vu de nombreux défis à relever pour l’organisation des élections en RDC, le choix d’une commission électorale permanente est justifié.

DUREE DES MANDATS DES MEMBRES DES COMMISSIONS ELECTORALES

DUREE DES MANDATS DES MEMBRES DES COMMISSIONS ELECTORALESPAYS CONCERNES
Mandat intermittent illimité Mali, Burkina-Faso, Niger, Togo
Partiellement intermittent à nombre de mandat limitéGuinea-Bissau, Cap-Vert
Permanent à nombre de mandat limitéNigéria, Côte d’Ivoire, Sénégal, Gambie, Sierra Leone, Libéria, Burkina-Faso
Mandat permanent à mandat illimitéGhana

Le mandat permanent à nombre de mandats limité domine dans les pays de l’Afrique de l’Ouest. C’est aussi le choix de la RDC. Cependant le Ghana fait exception encore, le mandat des sept membres de la commission électorale ont un mandat illimité jusqu’à l’âge de retraite fixé à 70 ans. Sans nul doute, ce choix ghanéen serait peu acceptable dans plusieurs pays du continent africain. Quant à l’âge moyen des membres des commissions électorales, il varie entre 35 et 70 ans. Dans plusieurs pays de l’Afrique de l’Ouest, les mandats oscillent entre 6 et 7 ans.

ETENDUE DES ATTRIBUTIONS DES COMMISSIONS ELECTORALES

ETENDUE DES ATTRIBUTIONS DES COMMISSIONS ELECTORALESPAYS CONCERNES
Réduite  Sénégal, Mali, Guinée-Bissau
ForteCap-Vert, Côte d’Ivoire, Niger, Togo, Guinée-Bissau, Burkina-Faso
Très forteNigeria, Liberia, Gambie, Ghana, Sierra-Leone

Dans la tradition anglophone, l’étendue des attributions des commissions électorales est large, allant au-delà des seules opérations électorales comme l’enregistrement des partis politiques et la régulation de leurs activités ainsi que des médias accompagnant le processus électoral. On les surnomme commissions électorales arbitre central. Par contre dans la tradition francophone de l’Afrique de l’Ouest, les commissions électorales sont des arbitres juges des touches confinées aux opérations électorales au sens strict. Ainsi par exemple au Sénégal, la commission électorale n’a que le simple rôle de supervision des élections, la conduite des opérations électorales revenant au ministère en charge de l’intérieur. La présence d’une administration solide et organisée dans ce pays peut justifier ce choix. Certes, il est difficile de surcharger la CENI congolaise au vu de nombreux défis auxquelles  elle fait déjà face.

POUVOIR DE SANCTION DES COMMISSIONS ELECTORALES

POUVOIR DE SANCTIONPAYS CONCERNES
Nom   Mali, Guinée-Conakry, Bénin, Côte d’Ivoire, Niger, Togo, Guinée-Bissau, Burkina-Faso
OuiNigeria, Liberia, Gambie, Ghana, Sierra-Leone

Une fois de plus, c’est dans les pays anglophones de l’Afrique de l’Ouest que les commissions électorales ont un pouvoir de sanction, par exemple celui d’annuler l’élection dans une circonscription électorale avant la proclamation des résultats provisoires. Dans les pays à tradition francophone, ce pouvoir de sanction est quasi nul.

REGIME FINANCIER DES COMMISSIONS ELECTORALES

L’indépendance des commissions électorales est mise à mal par le manque d’autonomie financière. Elles sont tirées par la queue par les gouvernements. De deux pratiques, celle de déterminer leurs budgets en accord avec les gouvernements, et celle de les déterminer en accord avec le Parlement, la RDC pourrait choisir cette deuxième option qui est libératrice.

En conclusion, l’analyse comparée des commissions électorales de l’Afrique de l’Ouest, représentative des trois traditions juridiques en Afrique (anglophone, francophone et lusophone) se révèle être une source d’inspiration pour la RDC qui est en pleine phase de structuration de sa commission électorale, sans tomber dans l’erreur du copier-coller.

A première vue, une certaine opinion pense que c’est la présence des délégués des partis politiques qui est le problème majeur des processus électoraux congolais. La pratique ne confirme pas cette supputation car le procès à faire s’orienterait vers la Société Civile qui a eu à présider trois fois la CENI avec des pouvoirs étendus. Il est évident qu’on doit cesser de se leurrer, aucune partie prenante n’acceptera de se retirer de la CENI dans une société congolaise fortement politisée jusque dans les associations de la Société Civile.

Chaque expert électoral a son parti politique et chaque église a son politicien. L’inclusion demeure la seule alternative. Il faut plutôt revoir la répartition des attributions entre les 13 membres de la CENI et repenser surtout le système de gestion des résultats et des contentieux électoraux non imputables à la Loi organique de la CENI mais à ses différents règlements spécifiques et à la Loi électorale.

Quant au profil des membres de la CENI, il ne sert à rien de multiplier des critères tel que exclure expressément les élus, les cadres et les membres des partis politiques. Par ailleurs, toute délégation de pouvoir repose sur l’élément confiance. De plus en plus, à part l’appartenance à une composante, deux éléments entrent en compte dans la désignation des membres des commissions électorales : la compétence dans le domaine électoral et l’expérience professionnelle. Après désignation à la commission électorale, chaque membre est invité à se conformer aux dispositions légales sur les incompatibilités.

Par ailleurs, une réforme électorale ou institutionnelle réussie ne se décrète pas. Elle est toujours un processus consultatif de la base au sommet. Ce qui n’est pas le cas en RDC où la réforme n’est qu’un exercice parlementaire précipité et non approprié par les électeurs.  Dans les pays où les réformes électorales ont réussi, le pilotage a été confié à une institution centrale, soit le Président de la République soit le Parlement, qui à son tour institue une commission nationale composée d’experts qui travaillent dans la durée.

Rien d’étonnant que la réforme de la Loi organique de la CENI de 2010 n’ait pas fait deux ans pour être modifiée en 2013. En effet, la réforme de 2010 supprimait la présence des délégués de la Société Civile dans la CENI. Cette composante a été réhabilitée dans la loi de 2013. Il n’est pas donc rare que certaines réformes électorales produisent des effets inverses. Il faut par conséquent éviter des révisions intempestives du cadre légal des élections.

Alors que la RDC est déjà en pleine précampagne pour les élections de 2023, le Parlement ne devrait pas lancer des débats sur base d’une proposition de loi émanant d’un camp politique, une proposition ayant bénéficié de plusieurs apports aurait été un bon départ.

Et aux partis et regroupements politiques congolais qui rejettent systématiquement tous les défis électoraux à la CENI, leur responsabilité est grande. Dans leur grande majorité, ils n’existent que dans les médias et les réseaux sociaux, absents ou très faiblement installés à la base. Ils sont donc incapables de jouer leur partie dans le suivi du processus électoral et particulièrement dans la surveillance électorale. Ni la CENI, malgré la révision du cadre légal, ni la communauté internationale aux propos flatteurs ne joueront ce rôle à leur place. Il est impérieux que la Loi de 2004 sur les partis politiques soit révisée.

Enfin, il est à craindre que des réformes électorales non chronométrées dans le temps ne portent préjudice au cycle électoral en cours. En pareil cas, dans l’avenir, les partisans de la mise en place de la CENI avant les réformes auront raison. Les bonnes réformes s’inscrivent dans la durée.

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